权力与责任

in cn •  5 months ago

在现代政治学中,“权力”已是一个用烂了的名词。尽管如此,权力仍然是当代最使人着迷的东西,即使你无意拥有它,也多半会有很大的兴趣去关注它。

依据边界扩张渐次强化的程度,可将权力划分为四个层级,即合法权力,合规权力,合理权力,合意权力。这些名词将在特定的意义下使用,其涵义就在下面予以解释。

合法权力

顾名思义,合法权力就是由法律界定的权力。详细说来,这包含三重意义:权力的效力或权威性源于法律的效力;权力的边界由法律界定;权力的越界运用将受法律制裁。这些规定使得合法权力具有最高的规范性,排除了任何随意性,将掌权者个人因素的作用降到了最低限度,从而确保了权力的“公共权威”品质。由此可见,

合法权力是一种“优质权力”,它得到最高的认可。

让尽可能多的权力成为合法权力,正是现代法治社会的首要目标。在成功的法治国家中,权力之成为合法权力,是很平常的、理所当然的事情;在其他国家中,争取权力的合法性则仍然是一项十分艰巨的任务。

以一项特殊的权力为例来作说明。众所周知,目前国内的新闻管制权是一项非常强势的权力。对于这项权力的合法性,可以提出如下三个问题。首先是其法律依据。新闻管制权是一项行政权,它应由某部行政法授权,这样的法律只能是新闻法。可惜,新闻法十分难产,历60年之久仍付阙如。因此不能不说,今天的新闻管制仍然是法外行权。其次是新闻管制权的边界远非清晰;例如,是否应由主管部门规定媒体版面、标题,是否管制报道内容,管到什么程度,这些都是不清楚的,随意性很大。最后,如果主管部门越权,过度干预媒体的日常业务——南都事件就是一个典型例子——被侵权的媒体并无有效的维权途径,至少不可能通过法律途径进行申诉——如前所述,并没有任何新闻法可以援用。由此可见,新闻管制权并不是一项合法权力。其行使效果如何,是人所共知的,无需多说。

掌权者对于强势权力的追求,几乎是一种本能,古今中外,概莫能外,这并没有什么不正常的。掌权者总会以公务的或个人的、公开的或隐蔽的理由,扩张其已有的权力。在有些情况下,权力本身就具有内在的扩张惯性,这种扩张通常表现为一种无意识的权力漫延,已有权力几乎自动地生成“衍生权力”。这样,即使出发点是合法权力,在权力的运用过程中必然发展出一系列强化的权力,这就是下面将分别阐述的合规权力、合理权力与合意权力。

合规权力

它是合法权力的一种扩张,其中新加进的权力虽不是法律授权,但仍有一定规章可依,例如依据行政条例、会议决议、由专门机构制定的某种规章或办法等等。这类规章并非法律,只是法律的一种临时替代物,可称之为“准法律”。既然合规权力有准法律可依,因而也是具有一定合法性的公权力,并非仅凭个人意志的滥设权力。与合法权力比较,合规权力尽管还不算优质权力,却也是一种次优权力。对于法治欠成熟的国家而言,使用这种次优权力已算是很不错的选择了,它通常也能得到较广泛的认可。

以人事权力为例来作说明。目前国内并无“文官法”一类的法律。因此,任免政府官员的人事权力——它由党的组织部掌控,党管干部嘛——还不是一项合法权力。那么,它是不是一项合规权力呢?这就要看它是否遵循由适当机构颁行的规章或条例,这种规章应当是正式的而非临时的,是稳定的而非朝令夕改的。以此标准衡量,恐怕情况并不乐观。如果连次优权力都不是,那就很令人忧虑了。

合理权力

它是合规权力的一种扩张,其中新加进的权力并无明确的规章条例可依,纯粹出自掌权者的独立决定,但其所凭借的依据仍然合符某种常理,而且掌权者对公众有充分的公开解释。这种权力源于掌权者个人意志的强势体现,包含着很大风险,已无优良品质可言,连次优权力也算不上,不是很可取的。不过,它仍然有一定的合理性,经有威望的掌权者的强势推行,也能得到一定程度的认可。至于其效果如何,就可能出现多种多样的情况,不可一概而论了。

且看一个例子。地方政法委对于当地的司法审判拥有裁定权,这是一项非常强势且关系重大的权力,一直是法学界密切关注之所在。很明显,这项权力既无法可依,也无规章可循(若依内部规章,公众怎能得知?),因此既不是合法权力,也不是合规权力。如果要使它成为一项合理权力,地方政法委或其授权部门就必须公开解释:这样做有其充分理由。当然,我们不可能看到这样的解释。从传统的观点看来,司法权力是直接服务于无产阶级专政的权力,它有其天然的独断性与机密性,根本不适宜也不需要作任何公开解释。况且,这一状况由来已久,人们早已习惯,有谁竟会不识大体、多管闲事,敢于要求公开解释呢?但这样一来,在本文的界定下,就不能认为上述权力是一项合理权力了。如前所述,“合理性”已是一个很低的要求;如果连这种低水准都达不到,那还能谈什么法治呢?

合意权力

它是合理权力的进一步扩张,其中新加进的权力完全出自掌权者一时心血来潮的决定,既不需要法律或规章的依据,也不需要对其理由作任何公开解释,唯一的原则是合符掌权者的意愿。“合意”者,合符掌权者之意愿是也!这就将权力强化到了极端;将权力的随意性推向了极端;这种权力格局所隐含的风险也被推向极端。除了某些特殊的例外,合意权力不可能得到广泛的认可;无论从什么角度看,它都没有任何优质可言,毋宁说是一种最劣质的权力。这是一种危险的权力,即使不祸害当下,也必定遗患于后世!

合意权力被滥用到什么地步,在现代史上那个非常年代我们已体验得够多了,以致不必举出特别的例子来作说明。

至此,我们看到,从合法权力直至合意权力形成一个梯级系列,各类权力的强度、覆盖面、随意性、独断性及运行风险渐次增大,而规范性、约束力、民意基础的广泛性与支持度、优质性则渐次减弱。可见,在评价一种权力时,确定它所属的层级是至关重要的,仅仅泛泛而论,根本无法断定它究竟是可取的,还是不可取的。

权力与责任

进而考虑的问题是:权力与责任之间具有什么规律性的联系。

我们已提到责任有四个层级,即法律责任,纪律责任,道义责任,良心责任。它们的覆盖面、随意性、担当难度及精神价值渐次增大,而规范性、约束力、问责力度则渐次减弱。至少从形式上看,这与权力的层级划分呈现出明显的对应。实际上,权力系列与责任系列之间还有一些更有趣的对应关系。下面仅作一个很简略的考察。

在成熟的法治环境下,无论权力还是责任,都更可能来自法定;反之,权力或责任充分依赖于法律,必然是法治成熟的标志。因此,一个自然的结论是:较多的合法权力必然伴随着较多的法定责任(注意这并不意味着权力与责任之间有直接的因果关系!);或者换言之,

高度规范化的权力必然伴随着高度规范化的责任。

在另一个极端,当法治水平极度低下时,权力与责任的规范化水平也必然十分低下,随意性很高的合意权力被大量运用,问责机制近于被废弃,社会近于仅仅依赖于几乎无法问责的良心责任。这就导致如下结论:大量运用合意权力必然伴随着大量依靠良心责任,或者等于说伴随着普遍的无责任。

综合以上两个方面,又推出逻辑上很自然的结论:

权力的强化必然伴随着责任的弱化;极端的权力总与极端的无责任相伴而行!

这应看作是现代政治学的一条核心命题,它在逻辑上的合理性已在前面的分析中阐述过了,而它在现实中的真实性则可用人类政治史的全部事实来证明。

如果人类历史的其他经验还不足为凭的话,那么,至少文革所提供的经验足资借鉴。正是在文革中,权力的强化被推至登峰造极,而责任的弱化则被推至史无前例。一方面,是权力无所顾忌的肆意妄行;另一方面,是无人负责的无政府状态。一方面,权力的巨网已覆盖社会的每一个角落,红太阳甚至照进了深山寺院,将那里的“四旧”扫地出门;另一方面,正常的服务网络近于瘫痪,社会的每一个细胞都在自生自灭。在任何国家都视为理所当然的涨工资、建住房、招新生,竟然停顿达10年之久,还说是在为人民服务!

幸好,这只是非常国度的非常年代,而并非普遍现象。否则,人类社会就危乎殆哉!

且不再说这类极端情况了。更有趣的恐怕是以下事实:如果本文的论证可信,那么就得承认,权力与责任呈现出某种反比关系,乃是一条普遍规律。这意味着:

权力愈强则责任愈弱,反之亦然。

如果事情确是这样,那么就必要警示当权者:对于权力的扩张不可不慎,切不可滑入扩权失责的陷阱!现在,当政者大声疾呼要简政放权,权力不仅要部分地放之于地方,也要放之于社会,逐步实现权力的社会化,不失为远见卓识之举;倘能见效,那真是国家之福。

另一方面,在一个威权国家,似乎有一千条理由要加强权力;最常听到的口号就是:加强领导!但一想到“权力愈强则责任愈弱”,心中就不免惴惴不安:强化权力的起步,就是弱化责任的开始吗?

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