¿Social y Económicamente Protegidos?
Los sistemas de protección social de la región presentan logros, pero también desafíos institucionales considerables. La gran mayoría de los países han instaurado entidades dedicadas al desarrollo social con gran protagonismo en la implementación de políticas no contributivas, en las que se observan avances a nivel de las herramientas de gestión. Uno de los retos principales es la necesidad de mejorar la coordinación entre los componentes contributivos y no contributivos de la protección social, así como entre las entidades gubernamentales que cuentan con mandatos generales y aquellas especializadas en alguna problemática social o segmento de la población. En ese contexto, las políticas de cuidado constituyen un componente central de la protección social en la región y su efectividad aumentará en la medida en que se avance en su institucionalización como parte de un sistema de protección social universal.
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Las políticas de protección social de la región surgieron ancladas a la participación de las personas en edad laboral en el empleo formal, en el contexto de niveles limitados de inversión social. Por esa vía, y sobre la base de las regulaciones de los mercados laborales vigentes en cada momento, los trabajadores y sus familias y dependientes accedían a la previsión social (pensiones), a servicios sociales como la salud, a distintas formas de seguro frente a diversas contingencias económicas, laborales y personales y a buena parte de las políticas de promoción social y de fomento del acceso a la oferta de servicios sociales. En contextos de elevada informalidad, ese modelo tuvo claras limitaciones en términos de cobertura en la mayoría de los casos, dejando fuera a segmentos importantes de la población.
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A la luz de esta evolución, la CEPAL ha planteado la idea de avanzar hacia sistemas de protección social de carácter universal, promoviendo la integración de sus distintos componentes (contributivo, no contributivo, regulación del mercado laboral y sistema de cuidado) como base para avanzar hacia una mayor inclusión social y garantía de derechos. El componente contributivo se asocia a la seguridad social, el no contributivo abarca el conjunto de acciones comúnmente asociadas a la asistencia social, y la regulación del mercado laboral busca proteger y fomentar el trabajo decente. Los sistemas de cuidado aportan la oferta de servicios para asistir y facilitar el desarrollo de quienes por edad o condición requieren apoyo de otros, así como la articulación de transferencias, prestaciones regulatorias vinculadas a los tiempos para cuidar (licencias), estándares laborales para quienes cuidan y estándares de calidad de los servicios de cuidado, entre otros instrumentos.
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Entre las principales funciones de la protección social y sus componentes se incluyen asegurar y proteger los ingresos de las personas y sus núcleos familiares, identificar la demanda insatisfecha y facilitar el acceso a los servicios sociales y a las acciones de promoción social y, finalmente, fomentar y proteger el trabajo decente, asegurando una correspondencia entre empleo y protección social (Cecchini y Martínez, 2011). Como se verá más adelante, el conjunto de acciones centradas en el cuidado de las personas en las diferentes etapas de la vida constituye una problemática reciente de la protección social, en parte transversal a los componentes mencionados, pero que también abarca otras áreas de la acción pública y a otros actores públicos, privados y de la sociedad civil. La complejidad de las problemáticas sociales, así como de los objetivos de las políticas diseñadas para atenderlas, exige abordajes y diseños intersectoriales que posibiliten articular la oferta de protección social con la demanda. Del lado de las políticas y programas, se requiere una articulación sectorial (u horizontal) entre las distintas áreas del Gobierno, así como una articulación vertical entre los distintos niveles de gobierno. Al mismo tiempo, las políticas y programas deben atender de forma simultánea problemáticas generales y específicas que afectan a segmentos determinados de la población definidos según etapas de la vida (longitudinalmente) o diferencias de género, étnicas, sociales o económicas (transversalmente).
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Hasta cierto punto, la institucionalidad social refleja hoy esa aspiración y las dificultades para lograr que se concrete, en particular por los desafíos de coordinación que implica. La protección social vigente en la mayoría de los países de la región presenta modelos duales en su concepción y bicéfalos en su organización, pues responden a dos autoridades distintas, dependiendo de si son contributivos o no contributivos. A su vez, la articulación dentro de cada componente también presenta limitaciones, con la participación de varios actores en el componente contributivo, por un lado, y un conjunto de programas no contributivos, por el otro. Estos últimos, en general, están focalizados en la población en situación de pobreza o exclusión de la seguridad social formal y son financiados públicamente. A continuación se describen algunos aspectos institucionales de esta situación y los dilemas asociados. En primer lugar, se abordan aspectos de la institucionalidad de los componentes no contributivos, con énfasis en las entidades ministeriales que tienen el mandato formal de trabajar por el desarrollo social; posteriormente, se tratan específicamente las políticas integradas de cuidado, como una nueva problemática de la protección social que está siendo objeto de respuestas institucionales novedosas en la región.
Publicado en el blog de Cryptofera