‘강제로 집행한다는 것’의 현실적인 의미에 대해

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강제집행과 관련된 3개의 입법을 준비하고 공론화에 들어간 제윤경 의원실의 고민에 감사하고 함께 하고 싶다는 말을 전한다. 사실 철거의 당사자가 아닌 위치에서 사례발표라는 이름을 달고 있어 말하는 사람도 지켜보는 사람도 어색할 것 같다. 오랫동안 서울지역의 각종 철거현장 –뉴타운, 재개발, 재건축, 상가임차인, 노점상 등-에서 함께 연대해 활동해왔던 도시 내 활동가의 관점에서 지금 공론화에 들어간 강제철거의 문제를 다뤄달라는 뜻으로 보인다. 그런 점에서 이 발표는 상당히 편파적일 수 있는데, 그것은 “왜 사람을 강제로 내쫒지 않고선 도시에서의 개발은 불가능한가?”라는 질문과 더불어, “살고 있던 사람을 내몰면서 만들어낸 편익이 과연 누구의 것인가?”라는 질문을 오랫동안 가지고 있기 때문이다.

그럼에도 불구하고 성토나 하소연보다는 그간 경험을 통해서 획득한 몇 가지 궁금증을 토대로 강제철거 문제가 단순히 나쁜 조합, 나쁜 건물주의 문제가 아니라 구조의 문제이고 강제철거라는 수단을 최후의 수단이 아니라 일반적인 정상 수단으로 간주하는 법제도의 문제이고, 재개발 정책 혹은 행정에 내재된 문제라는 점을 말하고 싶다.

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(1) 왜 조합과 조합원은 갈등하나?

수많은 재개발현장의 갈등은 애초 법 상 이해관계자 조차 되지 못하는 세입자와 소유주 간의 갈등으로 나타났다. 하지만 2008년 경제 위기 이후 재개발사업의 갈등은 조합원과 조합 간의 갈등으로 비화되기 시작했다. 이 점에서 의아할 텐데, 통상 조합은 조합원의 이익을 위해 만들어진 조직임에도 불구하고 조합과 조합원 간의 갈등이 발생하기 때문이다. 여기엔 한국의 재개발 관련 제도의 우스운 부분이 있다. 소위 조합이라는 집단적 법인격이 관련 법상 어떤 구체적인 제약이 없다는 문제와 연관된다. 잦은 조합 비리 이후, 조합이 준 공법인격을 갖고 조합장 등 임원이 공무원으로 간주되었으나 그럼에도 불구하고 그것은 의무에서의 차원이 아니라 권리에서의 차원에 국한되는 경우가 많다. 개별 조합원들의 경제적 이익을 지켜야 하는 조합이 개별 조합원의 이익이 아니라 사업전체의 이익을 추구하는 정당성을 갖고 이를 관련 구청이나 시에서 보호하기 시작하는 순간 문제가 생기는 것이다. 오죽하면 조합을 해산할 수 있는 세부적인 기준이 2015년이 되어서야, 그것도 ‘한시적’으로 도입이 되었을까.

조합원과 조합간의 이익이 분리되는 지점은 정확하게 재개발사업의 ‘경제성’이라는 부분에서 갈린다. 소위 재개발 현장에서 사용되는 ‘비례율’이라는 개념이 있다. 그것은 나중에 벌어들일 이익과 현재의 비용을 견주어 이 사업이 갖고 있다는 타당성을 살펴보는 방식이다. 그런데 문제는 ‘시간의 차이’에서 발생하는데, 이익은 모두 미래에 올 것이고 현재에 가지고 있는 것은 모두 비용이 되기 때문이다. 대표적으로 개별 조합원들이 현재 가지고 있는 집과 토지는 모두 조합의 입장에서는 ‘비용’이 된다. 특히 분양신청을 해서 이후 준공 이후까지 부담을 같이 져야 하는 조합원이 아니라, 청산을 하고 조합에서 나가는 조합원에게 들어가는 돈은 피하고 싶은 부담이다. 당연히 조합은 조합원의 재산을 낮게 평가하려고 하고 조합원 당사자는 최소 ‘실질적인 이전’을 보장받기 위해 현실적 보상을 요구하게 된다. 그런데 현재 한국의 재개발은 실질보다는 가상의 보상을 택한다. 당장 감정평가제도 자체가 그렇다.

이런 상황에서 살고 있는 집을 내어주고 합의나 보상협의를 진행하면 안되냐고 물을 수 있다. 그런데 그것을 누가 보장해줄 수 있는가? 조합이? 관련 구청이? 서울시가? 정부가? 하다못해 법원이나, 경찰이? 전혀 하지 않는다. 결국 조합과 조합원의 갈등은 첨예하게 나타날 수 밖에 없다. 애당초 조합원의 이익을 위해 만든 조합이 끊임없이 조합원 개개인의 이익을 비용으로 간주하면서 추진하는 사업이 바로 재개발 사업인 한에서 ‘강제철거’라는 방법은 어쩌다 일어나는 일이 아니라, 불가피하게 계속, 반복적으로 일어날 수 밖에 없는 일이다.

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(2) 공익 VS 사익

개인적으로 가장 이해할 수 없는 것이 재개발사업의 성격에 대한 것이다. [도시및주거환경정비법]에서 계획의 수립은 시장이 수립하도록 되어 있고 세부적인 사항의 인허가는 구청장의 소관이다. 그런데 실제 사업 수행은 민간인 조합이 수행하도록 되어 있다. 재개발사업은 ‘민간의 자원을 통한 공익개발’인가 아니면 ‘공공지원을 바탕으로 하는 민간개발’인가. 통상 현재의 도시개발 방식은 80년대 도입된 합동재개발 방식에서 찾는다. 이는 공공이 추진해왔던 도시정비 사업을 손쉽고 빠르게 하기 위해서 불가피하게 민간에게 공적 기능을 맡겨 진행시켰다는 취지다. 그런데 실제 재개발이 진행 중인 현장에서 시청 공무원도, 구청 공무원도 해당 사업이 공적 사업인지, 민간 사업인지, 그래서 자신들이 해야 하는 일인 관리 감독이 어떤 의미가 있는지를 뚜렷하게 말하는 이가 없다.

강제철거 자체로만 보면 민사법에 의한 것이니 민간사업이라 할 수 있겠지만, 재개발에 대한 수많은 재판은 행정재판소에서 다뤄지고 있다. 또한 법 제37조(손실보상), 제38조(토지 등의 수용 또는 사용)에는 재개발 사업의 보상이 [공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률]을 준용하도록 했다. 이에 따라 최근 마포로6도시환경정비사업 구역의 상가세입자는 공토법 제43조(토지또는물건의인도등)에 따라 “수용 또는 사용의 개시일까지 그 토지나 물건을 사업시행자에게 인도하거나 이전하여야 한다”라는 조항을 따르지 않았다는 이유로 같은 법 제95조의1에 의해 형사고발되었고 200만원이 구형된 상태다. 현장에서 구청이나 시청은 재개발사업이 민간사업이며 이에 따라서 민간사업자인 조합이 하는 행태에 대해 관리감독권한을 강제할 수 없다고 하면서도, 해당 사업이 공익사업에 준하여 토지수용을 할 수 있으며 이에 따라 형사적으로 처벌까지 받을 수 있는지 납득이 되지 않는다. 더구나 현재 중앙정부가 정한 도시분쟁위원회의 절차나 서울시가 시행하고 있는 사전협의체는 모두 ‘수용 또는 사용의 개시일까지’ 사업이 진행되는 과정에서도 시행된다. 그렇다면 조합이 시행한 감정평가에 불복하여 이후 사전협의회와 도시분쟁조정위원회에 회부되는 사안에 대해 해당 재개발지역의 조합원 혹은 세입자들은 일단 벌금을 내고 그 절차를 이행해야 한다는 말이 된다.

그러니까, 국가나 지방정부는 법률로서는 재개발사업의 추진 주체인 조합을 공법인으로, 해당 사업을 공익사업으로 만들어 놓고도 실제 사업의 진행과정에서 끝임없이 반복되는 분쟁에 대해서는 뒷짐을 지고 있는 한편 사법부는 이런 세입자 등에 대해 형사적으로 처벌을 하고 있는 모순적인 상황이 반복되는 것이다. 하지만 21세기 들어 법률은 개인의 재산권에 대해 엄격한 보호주의를 강화하고 있다. 하지만 늘 이런 보호주의는 더 힘이 약한 사람들의 것을 지키기 위한 것이 아니라 더 많이 가지고 있는 사람들의 것을 위해 움직인다. 뉴타운재개발이 시작된지 10여년이 흐르는 동안, 서울의 수많은 재개발 지역의 주민들 중 누구도 법이 자신을 지켜준다는 것에 신뢰를 보이는 사람이 없다. 이렇게 법과 행정의 프로세스에 대한 신뢰가 없는 상황에서 강제철거라는 것은 결코 최후의 수단이 아니다. 오히려 선호하는 수단이고 사법수의 기계적인 판결과 입법부의 모순적인 법제정, 그리고 행정부의 자의적인 법해석이 낳은 ‘공익의 이름으로 사익을 추구하는 제도’로서 재개발사업을 만들고 있는 것이다.

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(3) 완전히 기울어진 판

OECD 평균을 우리 사회의 기준으로 삼은 지는 꽤나 오래되었지만 그 기준은 늘 선택적이다. OECD 국가 중에서 다수결로 재개발사업을 진행하는 곳은 한국밖에 없는데 이를 문제 삼으면 늘 ‘공급부족’을 핑계로 된다. 이런 주장 앞에서 2008년 정부가 발표하는 주택보급률이 100%가 넘었고 2015년 인구주택 총조사의 결과로 전국 60만 채의 빈집이 있다는 조사는 쉽게 무시된다.

특히 서울지역만 놓고 보면, 여전히 재개발사업으로 묶여 있는 곳의 세입자등 떠나야 하는 사람들이 30만명에 달한다. 진척이 되지 않는 사업을 중단시키기 위해 조합해제라는 방식으로 사업을 중단할 수 있지만 이는 극히 예외적인 곳에서만 작동한다. 상식적으로 조합원의 다수가 해당 사업의 경제성이 낮고 오히려 살고 있는 사람이 떠나야 하는 상황이라는 것이 명증해지면 조합이 해산되고 사업이 중단되는 것이 맞다고 생각할 것이다. 하지만 사업성이 낮고, 시공사가 번번히 교체되어도 사업이 중단되지 않는다. 왜 그럴까. 그 과정에서 핵심적인 단서는 법에서 권리자로 보장하고 있는 ‘토지등 소유자’라는 이해관계자의 변화에서 찾을 수 있다. 사업시행인가가 난 직후부터 관리처분 시기까지 소위 외지인에 의한 조합원 자격 취득은 급격하게 늘어난다. 통상 50% 이상까지 외지인이 차지하는 경우가 많다. 조합원 총회에 반드시 참석해야 되는 비율이 법에 정해져 있지만 그 비율은 고작해야 30% 정도다. 절반 가량이 서면동의서를 제출하고 해당 지역에서 절반 정도만 참석해도 2/3의 동의를 받는다.

실제로 조합해제를 위해 서울시에서 실태조사를 통한 출구전략을 모색한 적이 있다. 또한 한시적으로 조합해제 신청을 받도록 해당 제도를 홍보한 적도 있다. 하지만 어떻게 이것이 가능할까. 기본적으로 구청이나 조합은 해당 외지인의 정보를 제공하지 않는다. 현행법과 제도 상 조합원이 요청하면 관련 정보를 제공하도록 되어 있지만 대부분 벌칙조항이 없는 현행법을 악용한다. 그나마 구청이 의지가 있다면 정보를 제공하나 그 역시 이름과 주소지만 있는 정보 뿐이다. 조합은 전화번호까지 있는 정보로 재개발 찬성을 위해 OS요원까지 써가며 홍보를 하는데 조합을 해제하고 싶은 조합원들은 사는지 살고 있지 않은지도 모를 기존의 주소로 우편물을 보내서 해제 동의서를 받아야 한다. 그런데도 관련 구청이나 서울시는 ‘어쩔 수 없다’고 말했다. 사실 이렇게 조합과 소위 비대위라고 부르는 임의 단체의 법적 위상이 다르다. 그러니 한번 만들어진 조합이 해산되는 것은 계란으로 바위치기와 같다.

한편에서는 현지에 살고 있지도 않는 외지인들이 ‘토지등이해관계자’라는 이유로 해당 지역의 사업에 대한 운명을 결정하는데, 실제 지역에서 살고 있는 세입자들은 아예 보이지 않는 사람들이고 사업에 반대하는 조합원들은 매우 제한적인 역할만을 할 수 있도록 해놓았다. [도시 및 주거환경정비법]의 목적에는 “도시기능의 회복이 필요하거나 주거환경이 불량한 지역을 계획적으로 정비”하기 위해 사업을 시행한다고 밝히고 있는데, 정작 회복이 필요하거나 주거환경의 개선이 필요한 사람들은 해당 사업지에서 떠나고 그 곳과 전혀 관계가 없는 이들이 소유권자라는 이유로 재개발 이후의 개선된 주거환경의 혜택을 누린다. 그러다 보니 강제철거를 바라보는 일선 공공기관의 태도도 흥미롭다. 최근 관내에 6개가 넘는 철거가 진행 중인 마포구의 경우에는 철거 자체가 그렇게 중요한 문제가 아니다. 사람이 빠져 나간 자리에 또 다른 사람들이 들어찰 것을 알기 때문이고, 그 사람들이 이전에 살고 있던 사람들에 비해 더욱 처지가 좋은 사람들이라는 것을 알기 때문이다. 젠트리피케이션을 대하는 일선 구청의 태도 역시 이와 다르지 않다. 사람이야 들고 나는 것이고, 도시의 환경과 사는 사람의 경제적 수준이 높아지면 해당 자치구의 ‘통합적인 관점’에서는 이익이라고 생각한다. 그러니까 강제철거가 일어나는 재개발 현장은 거의 모든 부분에서 ‘기울어진 판’이다. 왜 재개발 현장에서 약자들이 극단적인 저항의 방법을 택하는가라는 질문의 답은 여기서 찾을 수 있다. 누구하나 같은 편이 되어주지 못하는 상황에서 극단적인 방법의 저항 말고 스스로의 권리를 찾을 수 밖에 없기 때문이다. 아니, 원래 보장된 권리라는 것이 전혀 없는 상황에서 이런 극단적인 저항이라도 하지 않으면 권리가 생기지 않기 때문이다.

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(4) ‘잠깐만’이라는 공공의 개입

설사 강제집행과 관련된 법이 개정이 된다 해도 현행 법과 제도는 ‘재개발을 하는 방향’의 정책의도를 가지고 집행될 수 밖에 없으리라 생각한다. 그리고 이미 노후화가 진행되는 도시환경을 고려하면 더더욱 그런 정책적 필요 역시 있을 것이라고 생각한다. 따라서 모든 재개발은 악이라고 주장하는 것은 타당하지 않다. 

중요한 것은 1) 도시에서의 재개발이 어떤 절차로 이행되어야 하고 2) 재개발에 따른 이익이 어떻게 분배되어야 하는가라는 점이다. 이를 민간에게 맡겨두고 풀어라할 수는 없다. 이 부분에 더욱 큰 관심을 보여야 하는 것은 개별 시민이 아니라 공공이다. 그런 점에서 지금껏 공공이 재개발현장에 개입하는 방식이 바뀔 때가 되었다. 강제철거 등의 집행은 그야말로 공공의 통제로 옮겨져야 한다. 법리적 해석에만 의존하는 법원이 아니라, 해당 재개발의 계획을 수립하고 이를 통해서 얻게 되는 도시의 편익을 고려하는 공공의 정책적 판단에 귀속되어야 한다. 그래서 공공의 개입은 일차적으로 사업의 속도를 조절하고 가급적 다양한 이해관계를 충분히 조정하고, 그럼에도 불구하고 추진해야 되는 정당성이 있다면 공공의 투자를 통해서 진행하는 것이 맞다. 그래서 강제집행과 관련된 절차가 더욱 엄격해져야 하는 것에 전적으로 동의하고 무엇보다 직접적으로 개인의 재산과 신체에 영향을 미치는 강제철거는 최후의 수단이면서도 가급적 배제되어야 하는 제한적인 수단으로 취급하는 것이 맞다고 생각한다. 하지만 이보다 앞서서 고민해야 하는 것은 조합과 조합원, 세입자의 갈등 과정에서 이를 관리하고 감독하는 것은 물론 중재해야 하는 공공의 역할에 대한 고민이 수반되어야 한다.

중요한 것은 갈등이 첨예화되면 될수록 사업의 속도를 줄여서 갈등 관리를 최우선으로 하는 행정의 개입이다. 조합의 대리자인 시공사로서 건설사의 이익을 우려하는 정부나 지방정부가 정작 해당 사업으로 살던 집에서, 가게에서 쫒겨나는 직접적인 이해관계자인 시민들의 이익을 고려하지 않는 것은 우스운 일이다. 재개발사업이 중단되면 건설사의 이익이 침해될까 우려를 하면서도, 전 재산을 탈탈 털어서 재개발사업을 해도 기껏 얻은 집을 팔아서 전세살이를 해야 하는 다수의 시민들의 처지에 대해서는 무감한 것은 타당하지 않다.

비슷하게 강제철거도 그렇다. 살고 있던 곳에서 나가는 순간 어떤 협상력도 가질 수 없는 조건에서 버텨서 이후의 삶을 보장받겠다는 것은 너무나 자연스럽다. 강제철거가 없으면 재개발이 안된다고 생각하는 것이 비단 일선 현장의 조합뿐인지 되묻고 싶다. 중앙정부는? 서울시는? 구청은? 국회는? 법원은? 여전히 그렇게 생각하고 있는 것은 아닌가. 일전에 한국을 찾은 일본의 도시학자가 말했다. “집을 빼앗았으면 집으로 보상해야죠, 그것이 당연한 것이 아닌가요?” 맞다. 소유자들의 불로소득은 투자로 인정해주면서 왜 세입자나 상가임차인이 요구하는 더 좋은 집과 가게는 ‘형평성에 문제가 되는지’ 여전히 이해할 수가 없다.

강제철거는 최후의 수단이면서도 사실상은 ‘명확한 공익성이 확인된 사업’에 대해 선택적으로 적용되어야 한다. 솔직히 법원 추징금이 수천억에 달하더라도 살던 집에서는 내쫒지 않는 것이 일반적이지 않는가. 왜 그런 기준이 평범한 시민들에게는 적용되지 않는지 묻고 싶을 뿐이다. 가끔 강제철거를 당한 분들을 만난다. 입을 모아 이야기한다. 전쟁을 겪은 것 같다고, 그리고 지금도 사람들의 발소리에 불안하고 3~4명이 모여 지나가면 얼어붙듯 자리에 서게 된다고 말이다. 강제집행이라는 말로 얼마나 많은 시민들을 그런 전쟁 후 외상장애의 상태로 만들었는지, 법원도 국회도 서울시도 구청도 아직 잘 모른다. 스스로 그런 처지에 놓인 적이 없을 테니까 말이다. 2017.7.20. [끝]